关于职务犯罪侦查主任检察官制度构建的研究

2020-09-16 16:00 次浏览

井晓龙1,张云霄2

(1.中国人民公安大学侦查学院,北京100038;

2.北京市朝阳区人民检察院反贪污贿赂局,北京100026)

摘 要:职务犯罪侦查主任检察官制度构建既应坚持检察改革的总体指导思想,又应遵循职务犯罪侦查权的运行规律。在此基础上,应从优化职权配置、健全办案组织、制定选任标准、加强履职保障以及强化权力监督等五方面着手构建一套有特色的职务犯罪侦查主任检察官制度。

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关键词 :检察改革;职务犯罪侦查;主任检察官;制度构建

中图分类号:DF793 文献标识码:A 文章编号:1002-3933(2015)08-0179-13

序言

主任检察官制度又称为主任检察官办案责任制度,具体来讲:是指在检察长的授权和领导下,以主任检察官为主要负责人并和其他检察人员共同组成办案组,依法独立公正行使检察职权的办案责任模式,以及相关选拔任命、考核奖励、监督制约和配合保障等机制的总称。它是新时期新条件下检察机关进一步改进办案方式、继续探索内部办案组织改革的最新尝试,同时也是深化检察人事制度改革、加强检察干部队伍专业化建设,以及推进检察人员分类管理制度改革的大胆探索‘1]。客观而言,目前,全国一些主任检察官制度试点的地方检察机关关于主任检察官制度的设计主要是参照和借鉴了以前检察机关公诉部门所推行的主诉检察官制度,其主要着眼于刑事检察部门履行起诉、审查逮捕等职能的需要,很少关注检察机关职务犯罪侦查部门的实际需求以及职务犯罪侦查权的运行规律;此外,虽然最高人民检察院于2000年5月制定并下发了《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》,并且北京、广东、上海等地检察机关职务犯罪侦查部门也进行了一些探索,但是效果并不明显,有的甚至在实践中已经屏蔽不用;加之,检察机关职务犯罪部门因所办案件的种类、模式、阶段和性质等具有很强的特殊性,职务犯罪侦查主任检察官(以下简称“职侦主任检察官”)制度的构建应区别于检察机关其他部门,为此,本文着重从检察机关职务犯罪侦查部门的实际工作情况出发,就职侦主任检察官制度构建提出一些想法,以供借鉴。

一、构建的前提:坚持检察改革总体指导思想

主任检察官制度构建是一次规模较大、触动较深、影响较广的检察改革,职务犯罪侦查工作是检察业务的重要组成部分,职侦主任检察官制度构建的探索直接关系到整个主任检察官制度构建的成败。职侦主任检察官制度构建应当坚持检察改革的总体指导思想精髓,进一步优化职务犯罪侦查权配置,提升职务犯罪侦查现代化水平。具体而言,应注意以下三点:

(一)须突出检察官的主体地位

我国检察官法第2条明确规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员”;而在检察实践尤其是基层检察实践中,一线检察干警是办案的主力,但是往往“审者不定”、“定者不审”,检察干警需要将办案情况层层汇报,然后再按照主管领导意志来办理案件,这样的弊端越来越影响到检察权依法公正独立地运行,正如有专家所言,检察官作为鲜活的个体从刑事诉讼法条文中已然消失了,取而代之的是给人一种庄重、威严但难以实定化的人民检察院。而主任检察官制度实质上确立了检察官在日常执法办案中的主体地位(核心地位),主任检察官在其法定职权范围内依法行使检察权,开展办案工作,独立作出决定或者提出相关建议,并对自己所承办案件承担相应责任,能够较为充分地体现了检察办案的亲历性,实现所谓的“审定合一”。因此,主任检察官制度有助于充分发挥主任检察官的个人主观能动性和自身业务专长,最大限度地体现了主任检察官的业务权威,切实增强了一线检察干警的荣誉感、责任感和使命感。

职务犯罪侦查工作具有明显的“上命下从”式的行政属性,在侦破工作中采用“层层讨论研究一逐级请示汇报一领导审核把关一集体决策负责”的行政机关工作程序;此外,职务犯罪案件本身往往具有重大性、敏感性以及复杂性等特性,从而导致许多职务犯罪侦查部门一线侦查人员将自己仅仅定位为被动的、消极的、机械的“执行者”,而非主动的、积极的、灵活的“实践者”,基本上是“事事汇报、层层汇报、时时汇报”,于是,在现有的体制和机制下,职务犯罪侦查的决策权基本上由领导来决定,其他侦查人员基本上无须考虑和专业要求,学识、能力、技术、经验等得不到应有的重视,只要惟命是从,“熬年头”就可以晋升,很难有效地提升他们的办案积极性和独立办案能力。因此,职侦主任检察官制度的构建也应当注重突出一线检察干警的办案主体地位,充分发挥其办案的主观能动性,促使他们更加积极、高效、负责任地参与案件办理,并且促使整个职务犯罪侦查部门检察队伍建设进一步朝着“精英化”方向发展。

(二)须优化检察权的内部配置

党的十八大、十八届三中全会以及十八届四中全会将深化司法体制改革作为推进依法治国、加快建设社会主义国家的关键举措,并强调要确保“人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权”。而主任检察官制度较好地体现了本次司法体制改革的上述要求,是进一步优化检察权内部配置的重要举措。主任检察官制度的核心就是“放权”,就是要实现“放权检察官”(也有的称之为“还权检察官”),赋予主任检察官及其办案组一定的独立办案权。这就意味着检察权力内部应进行必要地适当地调整、分化以及重组,从而达到一种“优化”的目标和效果,最大限度地保障检察权依法公正独立高效运行。

一般来讲,职务犯罪侦查权大致可以分为初查启动权、侦查启动权、一般侦查权(专门调查权)、采取强制措施权、技术侦查权和补充侦查权等六项子权力。职侦主任检察官制度构建应当注重就职务犯罪侦查权的子权力行使主体问题进行慎重考量和科学配置:一方面,应适当地将一些在侦查阶段不具有终局决定性的权力配置给主任检察官,以减少相应的审批层级、审批流程和审批次数,从而切实提升职务犯罪侦查权的运行效能;另一方面,对于一些涉及案件的实体审批权力,主任检察官享有充分的建议权,比如,主任检察官应当对案件初查终结后是否立案以及侦查终结后是否移送起诉享有充分的建议权,检察长或者检察委员会应当充分听取主任检察官的意见。总之,在现有法律的范围内通过合理分解和配置职务犯罪侦查权,切实赋予主任检察官一些必要的权力,在一定程度上减少行政化带来的弊端,促进职务犯罪侦查权的高效运行。

(三)须实现权责利的有机统一

主任检察官制度赋予了一线检察干警相对独立的办案权,但是也应该认识到权力和责任是一对“孪生兄弟”。在赋予主任检察官权力的同时,必须建立起一套“责任清晰、权力明确、监督到位、运转高效”为目标的责任体系,依法依规加强对主任检察官权力的监督制约,确保主任检察官及其办案组依法公正独立行使检察权。与此同时,主任检察官由于承受的工作任务多、工作要求高、担负责任重,有必要为其提供必要的甚至是优厚的工作条件和履职保障,真正做到“以价值体现价值、以价值回报价值”,让主任检察官感受到应有的职业地位和职业尊严。

职侦主任检察官制度的构建过程中应当从以下三个方面着眼:第一,职务犯罪侦查部门强调的是集体行使侦查权,而非个人行使侦查权,其往往需要采取“集团作战”的方式来查办案件,而在这一模式极有可能导致责任不清,“吃大锅饭”的状况,因此,职侦主任检察官制度必须建立更为严格的执法过错追究机制,依法实行执法责任终身制,在侦查执法过程中,建立起清晰明了、环环相扣、协调一致的责任体系;第二,侦查活动在整个刑事诉讼中占有基础性的地位,“中外刑事诉讼的历史已经反复证明,错误的审判之恶果从来都是结在错误的侦查之病枝上的”;此外,侦查阶段是整个刑事诉讼中国家权力与公民权利矛盾最为尖锐的阶段。因而,相比检察机关内设其他部门,职侦主任检察官制度在构建过程中必须通过建立健全内外监督机制,更加注重如何监督好主任检察官及其办案组的权力运行状况,最大限度地减少因“放权”而可能引起的侦查风险或者侦查事故。第三,职务犯罪侦查活动是侦查力量与反侦查力量之间的一组活力对抗,职务犯罪侦查部门一线侦查人员往往面临着包括人身安全在内的各种职业危险,因此,职侦主任检察官制度在构建过程中应更加重视主任检察官及其办案组的相关履职保障问题,尤其是建立符合职务犯罪侦查工作特点的特殊职务保障机制,比如出差办案经费保障机制、身份保密机制、安全保护机制等。

二、构建的关键:遵循职务犯罪侦查权的运行规律

抛开职务犯罪侦查权定位问题,客观来看,职务犯罪侦查权和普通刑事侦查权在权力运行规律具有诸多相似之处。在构建职侦主任检察官制度的时候,应遵循职务犯罪侦查权所具有的特殊运行规律,方能实现改革初衷,达到改革良效。

(一)须提高职务犯罪侦查权运行效率

侦查权作为一种国家法定的追诉权,具有积极性和主动性,只要侦查主体对自行发现或者报案、举报、控告的犯罪嫌疑线索经过判断认为有侦查的必要,就应开始侦查追诉活动,行使侦查权。对于职务犯罪侦查权来讲,同样如此,其对时效性、统一性和协调性的要求极高,稍有不慎就会“打草惊蛇”,破案时机转瞬即逝。此外,根据侦查学关于“信息递减原理”,一线侦查人员办案所获的犯罪信息最为全面,随着侦查管理层级的递增,犯罪信息会被侦查人员、部门负责人不断地加工整理而无法呈现出原始的面貌,犯罪信息的客观性不断被侵蚀和削弱,而最终呈现在侦查决策者面前的仅仅是被加工过的不完整的犯罪信息,从而影响到侦查决策者及时科学作出侦查决策,从而在很大程度上引发侦查风险甚至导致侦查失败。在此,笔者仅以我国公安机关刑事侦查部门(刑侦部门)的体制改革为比较借鉴视角,1997年6月,全国刑事侦查改革的重要成果之一就是我国公安机关刑侦部门统一实行了所谓的“队建制”。而队建制的最突出特点是强调了刑侦部门的“行动性”,促使刑警队伍从“机关化”到“实战化”,有效地打破条块分割,减少中间环节,增强实战功能,从而对待刑事犯罪做到快速反应、灵活反应、协调反应和主动反应。从根本上提升侦查效率。反观,我国多数检察机关职务犯罪侦查部门办案组织形式主要为一名检察员(或者助理检察员)配备一名书记员(或者助理检察员)的“检书配合形式”、“检检配合形式”,这样的办案组织形式根本无法满足在职务犯罪初查和侦查工作任务需求,严重影响到职务犯罪侦查效率提升;虽然在突破案件的时候,由职务犯罪侦查部门负责人来为具体承办案件的侦查人员来调配力量部门其他侦查人员予以配合,而其他侦查人员往往由于前期对于案情的掌握不全面甚至全然不知,造成这种配合显得比较被动、机械、迟缓,无法真正形成高效的侦查合力,造成职务犯罪侦查效率不高。

因此,职侦主任检察官制度构建,应当着眼于最大限度地提升职务犯罪侦查效率,注重吸取和借鉴我国公安机关刑侦部门改革的上述做法。笔者认为,职侦主任检察官办案组应当实行“主任检察官负责制”,其办案组设置以6-8人为宜,对于6人办案组而言,其中一名检察员为主任检察官,负责办案组的整体办案活动,两名助理检察员和三名书记员作为辅助人员,配合主任检察官开展办案工作;对于8人办案组而言,一名检察员为主任检察官,负责办案组的整体办案活动,三名助理检察员和四名书记员作为辅助人员,配合主任检察官开展办案工作。由主任检察官自行决定组内人员的具体分工,依法开展外围调查取证、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、法律文书制作工作等具体办案工作。当遇到重大、疑难、复杂案件时,增加办案力量的时候,主任检察官可以通过启动联系会议机制,向部门负责人汇报相关情况,请求其他办案组的支持。在主任检察官办案过程中,部门负责人应当尊重主任检察官的办案工作以及所做与案件有关的决定,做好协调和沟通工作。

(二)须满足职务犯罪侦查的技术需求

侦查技术就是有关侦查活动的技术,抑或运用于侦查活动过程之中的技术,是侦查活动与科学技术相结合的产物,其主要包括以下三个方面内容:一是关于现代化技术设备的内容;二是针对现代化设备的科学技术的内容;第三,关于现代化设备、技术在职务犯罪侦查活动中的具体应用内容。随着社会的进步,侦查技术作为侦查破案提供服务的特定技术手段和方法越来越得到重视,“侦查中科技含量的高低,越来越成为衡量侦查能力和水平的重要标志……在侦查中运用现代化科学技术是推进‘由供到证侦查模式’向‘由证到供侦查模式’转变的迫切需要”。但比较遗憾的是,与承担普通刑事侦查工作的公安机关相比,我国检察机关对于职务犯罪侦查技术的研究相对滞后、投入相对欠缺、发展相对缓慢,尤其是面对着越来越趋于隐蔽化、智能化、集团化、国际化的职务犯罪,传统的职务犯罪侦查模式已经远远不能适应现实的需要,亟需构建积极、主动、开放的现代化职务犯罪侦查模式,而这就需要侦查技术为其提供有效支撑和重要保障。

2011年,最高人民检察院发布了《“十二五”时期科技强检规划纲要》(以下简称《纲要》),而“科技强侦”战略正是“科技强检”战略的重要组成部分。该《纲要》指出职务犯罪侦查部门应加快查办职务犯罪情报信息系统建设和职务犯罪案件侦查技术项目建设②。最高人民检察院反贪污贿赂总局提出了“侦查信息化、装备现代化建设”(以下简称“两化”建设),以此作为提升职务犯罪侦查现代化水平的重要途径和举措。因此,在职侦主任检察官制度构建的过程中,检察机关应当充分重视职务犯罪侦查权运行过程中的技术需求,尤其是在办案组设计过程中,应注意区别于刑事检察部门、诉讼监督部门等办案组的组织形式:一方面,实现“组内技术保障”,即注意将一些具有侦查学、心理学或者计算机学等特长的检察干警分别配置到每个主任检察官办案组,争取在办案组组内实现智力资源、技术资源、体能资源等的优化配置组合;另一方面,实现“整体技术保障”,即应重视侦查技术力量的专业化配置,通过成立专门负责侦查技术的主任检察官办案组,开展包括职务犯罪侦查情报信息搜集、公共信息查询、常用侦查装备使用等在内的职务犯罪侦查技术工作,为职务犯罪侦查办案提供坚实的技术保障和支持,进一步推动职务犯罪侦查朝着专业化、科技化、现代化方向发展。

(三)须注重职务犯罪侦查一体化需求

客观来讲,职务犯罪侦查一体化机制在实际办案过程中发挥了巨大的作用,尤其是在查办专案行动上的效果更加明显。职务犯罪侦查一体化建设主要包括横向上的一体化和纵向上的一体化。横向上的一体化主要要求打破各级检察机关内部职务犯罪侦查权的分散局面,着力建构统一的职务犯罪侦查内部机构,统一和集中行使职务犯罪侦查权;纵向上的一体化就是要打破职务犯罪侦查在运行过程中的地区阻碍,进一步实现各地检察机关在独立办案基础上的协同侦查办案。

为此,职侦主任检察官制度构建中,不仅要建立和完善“职侦主任检察官联席会议机制”,而且应当尽快确立“职侦主任检察官协同办案机制”,进一步形成“协作有力、运转顺畅、统分结合”的职务犯罪侦查工作格局。具体来讲:第一,在本院范围内,科学调整职务犯罪侦查内设部门,有效整合职务犯罪侦查力量,统一设立科学合理的主任检察官办案组组织形式,促成有效的职务犯罪横向一体化建设;第二,加强各级检察机关在职务犯罪侦查中的协调配合,重点是加强上级检察院对下级检察院职务犯罪侦查的领导,主要通过引领侦查、组织侦查、指挥侦查、协调侦查等方式,在充分尊重和保障下级检察院职侦主任检察官依法、独立、规范办案的基础上,有效实现对职务犯罪侦查工作的领导、指导和引导。

(四)须保障职务犯罪侦查的独立相对

相较于其他检察权运行而言,职务犯罪侦查权运行的独立性往往面临着更易被侵蚀的危险。这是由于职务犯罪一般具有保护层厚、关系网密、干扰阻力大等显著特点,从而导致一方面,职务犯罪侦查的独立性非常容易受到检察机关外部的不正当干预,比如,有些地方出现检察机关的职务犯罪侦查权被滥用为个别领导者和地方政府谋取小团体利益和不正当利益的工具;另一方面,职务犯罪侦查权的独立性也非常容易受到来自检察机关内部的不正当干预,比如,有些上级检察机关以“指导”、“领导”、“监督”等为名擅自插手或者干预下级检察院的办案,再比如,有些本级检察机关其他部门负责人或者检察干警对于职务犯罪侦查人员办案的不正当干预。

独立性是保障检察机关法律监督得以有效发挥功效的“天然屏障”,“如果职务犯罪侦查机构没有必要的独立性去抗衡国家公职人员犯罪,那么侦查此类犯罪的效果必会大打折扣。独立性是有效侦查的先决条件,也是有效侦查的基本保障。”笔者承认职务犯罪侦查权具有强烈的行政属性,但是绝不意味着否定职务侦查权应兼具判断性、独立性、亲历性、目的性等司法属性,尤其在我国职务犯罪侦查权由检察机关来行使,职务犯罪侦查人员也必须遵守“检察官客观义务”,保持相对独立,做到客观公正。因此,职侦主任检察官制度的构建过程中应当倍加呵护职务犯罪侦查权运行的相对独立性。在本级检察院内部,要赋予主任检察官充足的执行权和一定限度的决策权,满足主任检察官履职的需要,尤其是要重点处理好主任检察官和内设部门负责人的关系,防止内设部门负责人在行使检察行政管理权时,随意干涉主任检察官的正常办案活动;此外,在处理上下级检察院之间关系时,为了确保下级检察院相对独立地行使侦查权,应做到:一是要厘清上下级检察院职务犯罪侦查部门的关系和权限,确保各自在法定范围依法履行职权;二是改进上级检察院职务犯罪侦查部门领导方式,既要采取“刚性领导”,实现职务犯罪侦查命令的“上命下达”,又要采取“柔性领导”,充分尊重下级检察院,采取协商、劝告和认可的方式予以领导;三是赋予下级检察院职务犯罪侦查部门以消极抗命权,下级检察院职务犯罪侦查部门对于上级检察院职务犯罪侦查部门违法指令,有权提请上级检察院以指定管辖的方式将案件移交其他检察院办理,但是在上级检察院作出决定之前,下级检察院不得中断侦查工作。

三、样本素描:北京试点院的实践分析

北京市A区人民检察院(以下简称A院)、北京市B区人民检察院(以下简称B院)、北京市C区人民检察院(以下简称C院)被确定为作为2014年全国主任检察官办案责任制的三家试点改革单位。就各自职侦主任检察官制度构建而言,由于三家单位职侦部门在人员数量、结构层次以及办案数量等存在较大的差异,于是,改革试点实践呈现出一定差异性(如表1)。在此,笔者仅以A院反贪部门主任检察官制度的设计与实践为主要研究样本,对职侦主任检察官制度的构建情况进行全面考察和深度分析。

(一)核心内容:优化职务犯罪侦查权的内部配置

相较其他检察权而言,职务犯罪侦查权具有非常强烈的“上命下从”的行政属性。那么,在遵从职权特性和规律的前提下,如何优化职务犯罪侦查权的内部配置,通过适度“放权”,进而调动职侦部门检察官的工作积极性和提高侦查效率呢?对此,虽然北京市改革试点检察院都认为在职侦部门应当实行“主任检察官负责制”,但改革态度又都比较慎重。以A院为代表,其赋予主任检察官的职权为:一是部分的侦查决策权,即主任检察官有权直接对侦查活动的一些事项直接作出裁定,不需要报请检察长(主管检察长、局长)进行审批;二是具体的侦查指挥权,即主任检察官有权组织、协调、管理本组成员开展具体的侦查活动;第三,充足的侦查意见权,即主任检察官对于一些重大事项和在侦查环节具有终结性的事项,享有充足的意见表达自由,可以提出自己独立的拟处理意见,供检察长(主管检察长、局长)进行审批;第四,其他经检察长授权的事项。

关于部门负责人的权限划定方面,三家试点院都规定了部门负责人可以兼任主任检察官,此外,部门负责人有权分配案件、组织对主任检察官进行业绩考核、协调本部门与本院其他部门的业务关系、督促检查本部门主任检察官的履职情况。但是,A院对于一些具有涉及到犯罪嫌疑人人身自由等重大事项以及在侦查阶段具有终结性事项仍然实行“三级审批制”:(1)立案、不立案报告;(2)对犯罪嫌疑人采取变更、撤销强制措施的决定;(3)公开进行初查或者首次接触初查对象的决定;(4)对外侦查协作事项;(5)侦查终结报告及移送审查起诉、不起诉的意见或者撤销案件意见。而B院和C院则完全取消了部门负责人的“审批权”,主任检察官对于上述事项拟出意见后,直接报主管检察长(局长)决定或者批准。

通过上述可以发现,北京三家试点单位都基本承认职侦部门负责人应具有一定的检察行政管理权限,但是都又规定部门负责人本身就是主任检察官,这样很容易导致“检察行政管理权”和“职务犯罪侦查权”仍然处于一种“交织状态”,检察行政管理权的天然扩张性很可能不断压缩职务犯罪侦查权行使的空间。此外,A院希望通过保留部门负责人关于业务上的部分审核权限,达到对主任检察官的监督制约和保障案件质量的“双重目的”,但是这也将导致可能出现以下问题:第一,部门负责人极有凭借上述权力任意干涉主任检察官的办案权,本来“放权”给职侦部门主任检察官的较为有限的权力更无法得到保障;第二,这样的权力划分也将导致办案职责的模糊,因为部门负责人既非亲临一线办案,又不能最终处理决定,部门负责人这道“审核”程序既显得尴尬,又显得多余;第三,这样的权力划分极有可能导致主任检察官办案组演变成为一个个微型的“内设机构”,其实到最后还是还原成“三级审批制”,甚至“四级审批制”。

(二)组织架构:结合实际具体确定办案组织形式

以A院反贪局为例,该局于2012年开始探索在两个侦查处分别设置三个办案组,并指定一名检察员为组长,以组为单位进行办案,并为各组设定考核任务,当遇到重大、疑难、复杂案件的时候,则由局长或者处长指挥临时组成办案组进行办案。2012年立案数比2011年立案数上升了33.3%,2012年平均办案天数比201 1年平均办案天数少了约6.5天;2013年立案数比2011年立案数上升了16. 7%,2012年平均办案天数比201 1年平均办案天数少了约3.6天;2014年上半年立案数比2011年立案数上升了83.3%,2014年上半年平均办案天数比2011年平均办案天数少了10.3天。这种探索可以被看作为“主任检察官办案责任制”雏形,也为“职侦主任检察官制度建设”做了前期铺垫和预热活动。为了保障改革的稳定性、连续性和一贯性,A院反贪局并未取消内设二级机构设置,仍然保留了一个办公室两个侦查处,在这三个处室下面,再行设置主任检察官办案组。办公室内设置两个主任检察官办案组,分别为侦查技术组和后勤保障组,而两个侦查处分别设置三个办案组,为每组配备约6-8名检察干警,主要负责办案工作(如图l所示)。目前,这样的主任检察官办案组组织方式基本形成了一个更加紧密、分工负责、协作顺畅的“微循环”,较好地满足检察机关尤其是基层检察机关职务犯罪侦查办案的需求。

但是,在对从事侦查信息技术、案件线索日常管理以及内部法制审查、侦查协作等检察人员如何定位的问题上,出现了分歧意见,存在“广义说”和“狭义说”。其中北京A院和C院认为,案件线索管理、侦查协作以及侦查技术工作等都是办案工作的有机组成部分,应当设置专业类型的主任检察官;而B院认为从狭义的角度理解,只有真正从事一线办案的才能为其配备主任检察官,而案件线索管理、侦查协作以及侦查技术工作等具有较为明显的办案辅助性质,不应当设置主任检察官,其在实践中设置“局长助理一职”,并配备局长助理组。上述的分歧反映出在改革试点初期对于职侦主任检察官的定位、性质以及工作任务等存在不同的认识,而这种认识将直接影响到职侦主任检察官制度的“特色之处”,需要予以慎重考虑。

(三)配套机制:保障主任检察官制度的顺利运行

1.初步构建选任工作程序

立足于筑牢主任检察官制度的基础,北京市改革试点院均成立了“主任检察官任免委员会”(又称“主任检察官任免考核委员会”),具体负责对主任检察官选任的日常工作。一般而言,主任检察官选任需要经过以下程序:“个人申报”——“部门推荐”——“资格审查”——“组织考察”——“民主测评”——“党组研究决定”——“对外公示”等,选任程序最大限度地体现出“公开、公平和公正”的原则,力求选贤任能,实现主任检察官的“精英化”。不过,北京三家试点院对于所有岗位的主任检察官统一了选任条件,并未将不同检察职能部门主任检察官的选任条件加以区分,在一定程度上忽视了职侦主任检察官选任条件的特殊性。如果没有建立一套符合职侦部门岗位特色和需求的主任检察官选任标准体系,很难保证所选任的主任检察官能够与职侦部门岗位相匹配,进而影响到职务犯罪侦查权的运行效果。

2.初步建立职务保障机制

为保障职侦主任检察官职业稳定性和权力的有效行使,以A院为代表,在职务保障机制方面规定的最为全面仔细:第一,非依法定程序,不能随意免去或者调离主任检察官岗位;第二,主任检察官在晋职晋级中享有优先权,比如规定本院检察委员会委员、检察委员会专职委员、正处级检察员原则上从特别优秀的主任检察官中进行选任;第三,落实主任检察官岗位津贴制度,按照主任检察官工作性质以及年终考核情况评定岗位津贴;第四,主任检察官作为全院高层次人才享有一系列高层次培训、进修、调研等优先权。客观而言,在现有的体制之下,北京三家试点单位已经提供比较充足的主任检察官职务保障。单就职侦主任检察官开展职务犯罪侦查工作而言,上述的履职保障规定仍有一些欠缺之处:一是职侦主任检察官的岗位津贴和其他部门主任检察官的岗位津贴一样;二是缺乏对职侦主任检察官在履职过程中如何保障自身生命、人身、财产安全的相关规定;三是尚未关注到职侦主任检察官在履职过程中相应的经费保障问题,比如侦查装备更新换代所需要的经费问题等。总之,职务犯罪侦查运行过程中的高度风险性决定了职侦主任检察官履职保障应更加充足。

3.注重加强监督制约机制

在北京三家试点院中,A院和B院专门就对于主任检察官监督制约机制做了专门规定,其中A院在监督主体和程序上,明确规定检察长、检察委员会、“主任检察官任免委员会”、本院案件管理、本院纪检监察部门、各部门负责人以及办案组成员从各自权限和工作角度出发对主任检察官都具有监督权(如图2所示)。但是,值得反思的是:一方面,从表面上看,检察长、检察委员会、主任检察官任免委员会、案件管理部门、纪检监察部门、部门负责人甚至办案组成员都对主任检察官行使职权具有监督权,但正是这种“多元化”的监督主体很可能造成监督力量的分散,监督责任的模糊以及监督程序的混乱,最终极有可能导致监督效果非常有限。另一方面,侦查阶段往往被认为是最容易引发办案风险的阶段,而上述所述监督机制中均未关注对职侦部门一些特有的监督制约机制构建问题。

四、构建的设想:建立协同发展的五项制度

主任检察官制度是检察改革的重要组成部分,而检察改革又是司法体制改革的重要组成部分。检察改革必须在司法体制改革的整体框架和要求下开展。这就要求我们在思考如何完善职侦主任检察官制度时,应当站在更高、更广、更深的角度来进行思考,构建符合职务犯罪侦查工作实践的职侦主任检察官制度。

(一)在科学划分侦查权权限基础上实现优化配置

职侦主任检察官制度构建成功与否的核心就在于职务犯罪侦查权能否实现科学划分并优化配置。第一,对于检察长(主管检察长、局长)而言,其应享有侦查决策权和整体的侦查指挥权,其在办案过程中所作出的有关指令,主任检察官应当予以执行。第二,对于负责侦查的主任检察官而言,其应享有侦查执行权、具体侦查活动的侦查指挥权、紧急侦查决策权以及充足的侦查建议权;对于负责信息技术的主任检察官而言,其应享有侦查情报信息管理权、侦查装备管理权;对于负责综合保障的主任检察官而言,其应当享有案件线索日常管理权。第三,对于内设部门负责人职权而言,笔者认为,可以适当借鉴我国台湾地区主任检察官职权的相关内容,我国台湾地区的主任检察官乃监督者,需要负责检察事务监督、行政管理及法学研究等多层面的工作,尤以对检察事务的监督职责最为重要。承办案件的检察官所涉的检察文书,在由检察首长核定之前,必须先经主任检察官审阅,而这种审阅为实质性审查,需要通过阅卷文书审查是否存在应调查之事实尚未调查、事实之认定是否适当、法律见解有无违误等,但是主任检察官对于承办案件的检察官并无指令权,主任检察官在审查中如果发现问题,不能做出相应处理,而应报检察首长做出裁决。为此,可以借鉴上述我国台湾地区主任检察官的做法,将部门负责人的职权限定为:第一是行政管理权,即部门负责人应对除办案业务以外的部门日常性工作进行日常管理,比如日常的队伍建设、组织开展相关调查等;第二是有限的侦查监督权,即部门负责人应通过办案系统或者调阅案件,对主任检察官办案活动进行监督,但是这种监督以不得侵犯主任检察官独立办案为前提,发现问题后,应事先与主任检察官进行沟通,如果意见不一致,应直接向检察长(主管检察长、局长)进行汇报。第三,对于主任检察官办案组成员而言,其应享有侦查执行权以及充足的侦查建议权。总之,应通过科学划分各自的职务犯罪侦查权权限,实现职务犯罪侦查权优化配置的目标。

(二)在加强横向一体化建设基础上健全办案组织

检察机关的反贪、渎侦部门分置模式在司法实践运行已经出现的一些较为明显的缺陷和弊端。为此,有学者建议,根据贪污贿赂类型犯罪与渎职侵权类型犯罪在侦查方法、措施、及程序等方面的相同或者相似情况,可考虑按照统一、精简、高效以及协同的运行原则,改革并重新设置机关的侦查机构,将反贪部门与反渎部门进行机构合并,统一设立职务犯罪侦查局,实现职务犯罪侦查权的优化配置。同时,可考虑将现在的举报中心调整到职务犯罪侦查局,并将检察技术部门的司法会计、技术人员调整到职务犯罪侦查局。笔者建议,最高人民检察院应当整合职务犯罪侦查力量和资源,统一规范行使职务犯罪侦查权,加强职务犯罪侦查横向一体化建设。在此基础上,地方各级检察机关职侦主任检察官制度在构建过程中,应当实现反贪部门、渎检部门、职务犯罪预防部门三部门侦防力量的整合,取消内设机构,并且可以考虑按照所办案件的种类、性质、难易程度等来科学划分主任检察官办案组,并且应增设负责职务犯罪预防工作的主任检察官,真正实现职务犯罪侦查横向一体化建设,实现对于职务犯罪的“打防结合”。

必须建立起“该统则统、该分则分、统分结合”的办案组织结构体系。笔者建议,可以根据案件线索的难易程度,在线索评估过程中,划分为A、B、C、D四个基本等级,按照这四个基本等级确定办案所需要的主任检察官办案组组数和人数,从而进一步科学合理配置主任检察官办案组的人力资源,提升办案效益。(如图3)当然,需要说明的是,各院可根据自身实际情况来灵活和具体地确定办案组。

(三)在坚持选任标准统一性基础上满足特殊需求

检察机关主任检察官选任标准应当具有若干共性条件,以实现主任检察官选任制度的统一性、规范性和科学性。在此基础上,还应当关注各个业务岗位上主任检察官选任标准的特殊性,以保障所选任的主任检察官既符合自身所在岗位的业务需求,又突出主任检察官这一群体“精英化”的主要特征。在中国语境下,职侦主任检察官应当具备坚定的政治素质、良好的职业操守以及较好的群众基础之外,对职侦主任检察官的选任标准应注重围绕职务犯罪侦查岗位的特色需求来予以精心设计,将主任检察官关于“职务犯罪侦查工作的业务能力”作为选任的核心标准之一,以区别于其他部门主任检察官的选任条件,不断促进检察机关职务犯罪侦查部门主任检察官队伍建设朝着正规化、专业化、职业化方向发展。具体而言:第一,职务犯罪侦查能力,即主任检察官应当具备较强的职务犯罪侦查基本主观能动条件,其包括较强的观察能力、思维能力、应变能力以及操作能力等;第二,职务犯罪侦查经历,即主任检察官应当具有从事职务犯罪侦查工作的一定年限要求,笔者通过对全市30余名一线职务犯罪侦查人员进行访谈,统计得出其独立承办案件前在职务犯罪侦查部门工作年限为五年以上,据此,笔者认为,职侦主任检察官连续从事职务犯罪侦查工作的年限应不低于五年;第三,职务犯罪侦查综合素能,即主任检察官应当具有履职的必备条件,包括良好的身体素质、过硬的心理素质,以及广博的社会知识等;第四,主任检察官选任标准体系设计可以考虑和现有的职务犯罪侦查人才库建设相衔接,即进入高检院一级侦查人才库、省级院二级侦查人才库以及市级三级侦查人才库的检察干警在同等条件下具有优先选任主任检察官的资格。

(四)在推进检察权去地方化基础上加强履职保障

2009年开始,新一轮的司法体制改革和检察改革推进了检察经费和保障体制建设,比如以落实政法经费保障体制改革为重点,进一步提高了全国检察机关的检务保障水平;推进检察机关信息化建设,提升检察工作科技含量。在新的一轮检察改革中,主任检察官制度能否具有长远的生命力,其中一个关键因素就是履职保障能否充分实现。目前来说,检察权去地方化成为一个主流观点,其认为“比较现实与直接的改革方案就是将人权、财权收至省级统一管理”,应当来讲“这种改革方案着眼于人权和财权对于保证检察权依法独立行使的决定性作用,直接指向导致检察权地方化的两大病因,具有加强的针对性。”因此,在推行此项改革中应当将如何加强职侦主任检察官履职保障作为重要考虑内容,具体来讲:一是要改革检察官职务薪金制度,探索建立同公务员法相协调,符合检察官职务等级要求的检察官薪金独立序列制度,从顶层制度设计解决基层检察官办案量大、责任重、待遇低等突出问题,真正落实“从优待检”,尤其是对于主任检察官的薪酬应当与其他检察人员、检察辅助人员以及检察行政管理人员适当拉开。二是赋予职侦主任检察官履职必要的权力,其主要包括赋予其在职务犯罪侦查紧急状况下的临时决策权或者处断权,以及对于上级检察机关或者检察官具有一定范围内的消极抗命权,以进一步保障主任检察官履职的相对独立。三是建立职侦主任检察官人身安全保障机制,即主任检察官在履职过程中遭到打击报复并且面临生命人身安全时,依据主任检察官的申请,为其调动工作岗位,异地安排工作等保障,以及给予适当履职经费补贴等。四是建立和完善符合职务犯罪侦查工作特点的侦查经费保障制度,不仅应将办案出差、侦查协作、追逃追赃等纳入到相应的预算中来,而且应将侦查装备更新换代的经费也纳入进来,为职侦主任检察官履职提供充足的经费物质保障。总之,在推进“省级以下人才物统管”改革试点过程中,应注重通过真正建立和完善符合职务犯罪侦查工作规律特征的主任检察官履职保障制度,真正促使职侦主任检察官在职务犯罪侦查中养成“敢于负责、勇于负责、善于负责”的执法作风、工作态度以及职业素养,进一步提升职务犯罪侦查办案能力和水平。

(五)在完善外部和内部监督基础上强化权力监督

许多国家检察机关都比较注重通过建立健全内部监督机制来强化对检察官履职活动的监督。在借鉴国外有关经验的基础上,中国语境下的职侦主任检察官制度关于监督制约机制的构建应着重从以下三方面人手:第一,建立起“主任检察官任免委员会为主体”的内部监督制约机制,即在检察长的领导下,主任检察官任免委员会统一负责对主任检察官行使职权进行监督制约,其他内设部门或者个人发现主任检察官在行使职权中的相关问题应报主任检察官任免委员会办公室(常设机构),经主任检察官任免委员会研究决定后做出处理决定。第二,目前,对职务犯罪侦查的外部监督,普遍比较认同的就是人民监督员制度。2003年10月,最高人民检察院部署人民监督员制度试点改革工作,经过实践,监督程序不断规范,监督力度不断增强,进一步提高职务犯罪侦查的社会公信,人民监督员对检察机关“三类案件”和“五种情形”进行了有效监督。此外,人民监督员制度体现了诉讼民主化的进程,进一步强化了对检察机关的外部监督,促进了职务犯罪侦查权的依法公正行使。为此,可以考虑将人民监督员对职侦主任检察官的监督纳入进来,通过人民监督员来加强对主任检察官的外部监督。第三,进一步完善职务犯罪侦查部门“内部法制审查机制”,可以考虑适当地加大内部监督力度,扩展内部监督范围,提前内部监督时间,以加强对职侦主任检察官及其办案组的内部监督力度。

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