国外民营化的逆向发展对中国的启示

2020-03-09 11:08 次浏览

杨安华

【内容提要】民营化的逆向发展已成为国外民营化的新取向。西方国家公共服务由公共提供到民营化,再到收回民营化服务的动态发展过程向我们展示了当代西方国家市场化改革的完整图景,深刻反映了当代西方政府与市场关系的规律性运动,预示了公共服务民营化改革试验的发展趋势和未来走向。西方国家市场化改革从民营化到逆民营化的发展深刻表明,盲目推崇和盲目否定民营化都不是对待市场化改革的科学态度。客观把握市场化改革的发展规律,借鉴世界其他国家的成功经验,以辩证的态度看待和处理近年来我国市场化改革过程中出现的各种问题,才能有效推动我国公共服务改革的发展。

【关 键 词】民营化/逆民营化/合同外包/收回外包


一、从民营化到逆民营化:国外民营化发展的新取向
20世纪80年代以来,民营化在新自由主义浪潮下席卷全球。但经历了1990年代的发展高峰之后,世界民营化发展总体上呈下降趋势。20世纪90年代末以来,世界民营化发展已经开始转型,私有化意识形态开始淡出,人们对待民营化态度开始变得更为理性和务实。在不少国家还出现了以收回外包(或撤包)为主要形式的民营化逆向发展趋势。所谓“收回外包”(contracting back in),又称“撤包”(reverse contracting-out),是指政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供。学界将这种以收回外包为主要形式的民营化逆向发展趋势称为逆民营化(reverse privatization)。相对于民营化的公共服务提供由公共部门向私营部门运动而言,逆民营化指的是公共服务由私营部门返回公共部门的过程。
以收回外包服务为主要形式的民营化逆向发展,成为民营化发展的最新趋势和公共服务提供的新取向。学者Hefetz和Warner根据国际市县管理协会(ICMA)的调查结果就此做了研究。1997年之前的几次调查中显示,收回的外包服务在所有服务提供方式中所占的比例不大,变化也不明显。而从1997-2002年,收回外包服务的比例急剧上升,从11%增长到18%,超过了1992-1997年的1倍①。近年来最著名的例子是9·11事件之后,美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦系统。除了美国之外,逆民营化在其他西方国家也有了不同程度的发展,如英国、新西兰、加拿大与澳大利亚乃至不少发展中国家。英国于1998年废除了强制性合同招标,其外包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后,这一铁轨建设于2003年部分被重新收回国有②。在新西兰,2001年12月,私有化后12年的新西兰航空公司被重新收为国有③。一项调查表明,加拿大的民营化也出现了逆向发展趋势④。在发展中国家,逆民营化也开始出现。2005年12月18日,玻利维亚争取社会主义运动总统候选人埃沃·莫拉莱斯以超过半数的高得票率直接当选,之后宣布将实施一系列社会改革,彻底摒弃新自由主义和私有化的经济政策,把天然气等能源工业企业收归国有。委内瑞拉也正积极在能源、电讯和制造业领域推行国有化,先后将一批跨国公司拥有的企业重新收归国有。只不过由于这些国家缺乏像美国ICMA这样的详尽调查数据,所以逆民营化发展难以形成美国这么精确的数据。
二、我国民营化改革发展中的认识误区
在我国,民营化改革已经成为政府改革的主流方向之一,但对民营化的发展存在不少认识误区。一是学界和一些地方政府盲目推崇民营化,认为民营化能包治百病。二是目前的主流思想普遍将民营化视为一种通往市场的单行道过程,看不到民营化的动态性与混合性特征。因此,对民营化过程中出现的一些问题,如对近期在该领域出现的一些“反复”或“回潮”现象难以理解。三是民间因近年来民营化改革中出现的一些问题所导致的“回潮”现象而彻底否定市场化改革方向。在我国民营化发展实践中,近年来公共服务中的市场机制如城市公交特许经营出现了大规模的回潮,其中典型的例子如,2007年安徽合肥民营化公交5个月致11人死亡,合肥公交的民营改革将被叫停,重新回归为国有公用事业;2008年4月15日湖北省十堰市发生的市区公交全线停运事件,则宣告了曾经轰动全国的“公交民营化”的尴尬谢幕,在全市70万人出行受到严重影响的情况下,十堰市政府不得不决定收回公交集团公司的城市公交特许经营权。民营化发展的这种挫折和反复把改革置于风口浪尖上,对市场化导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流⑤。显然,现实向学术界提出了严峻挑战。殊不知,民营化发展的这种“回潮”是在国际民营化发展过程中早已发生,而目前正处于上升趋势的一种现象。只不过对于这一重要现象,我国学术界了解不多,研究更是不足。而一旦市场化或民营化改革实践出现了类似问题,便拙于解释,更谈不上以科学的态度,对一般民众和媒体因近期我国公共医疗卫生、公交等领域问题的出现而全面责难和质疑市场化导向的改革作出正确合理地引导。另外,在金融危机引致全球经济衰退的背景下,一些倾向于怀疑、反对市场化改革的观点再度盛行起来。这些认识都不利于市场化改革仍然处于半途的中国。
三、国外民营化的逆向发展对中国的启示
有鉴于此,有必要对西方民营化的历史、现状和趋势进行经验的考察,深入系统地分析从民营化到逆民营化发展的全过程,改变人们将民营化视为一种单行道的认识误区,全面科学地认识民营化的发展态势,显得十分必要。国外尤其是西方国家市场化改革从民营化到逆民营化的发展,为我国市场化改革提供了重要的参考。
1.民营化不是通向市场的单行道,而是动态发展的。从民营化到逆民营化反映了民营化发展的完整图景,政府管理者应该根据服务成本和公民满意度等多方面因素综合考虑在公私部门之间选择服务提供方式。在西方国家,经历了近30年的民营化试验之后,如今,意识形态进一步淡出,民众和政府管理者开始走出对民营化的盲从和迷信过程,对民营化的不足有了更多的认识,对待民营化的态度变得更加理性与务实。在实施民营化服务之后,如果政府和公众对私营部门的生产和服务不满意,政府就有可能收回服务,而重新由政府自己提供。根据服务提供成本与公民满意度等综合因素,考虑在公私部门之间选择服务提供方式,公共提供、合同外包与收回外包、政府间合作、混合公私提供等多种替代性公共服务提供方式同时并存,优势互补,将成为未来民营化发展的方向。
2.民营化并非最有效的治理工具,只不过是众多治理工具中的一种而已,而且并不一定总是有效的。考察了近20多年来美国民营化发展之后发现,在美国的公共服务提供中,由地方政府提供的公共服务比例一直在60%上下徘徊。为什么美国大部分公共服务并没有被外包呢,而且逆民营化的发展越来越明显。他们发现,原因很简单,因为民营化只不过是地方政府采用的众多治理工具之一而已,而且并非最有效的治理工具⑥。即使民营化服务能提高效率,其空间也非人们开始想象的那么大。加强内部管理和增进公民选择同样能改善服务提高质量。因此,在当前我国行政改革的过程中,不宜对民营化寄予过高的期望,不要以为通过民营化的方式就能提高效率和解决一切问题;相反,增强服务意识,练好内功,加强政府管理创新,发展民主政治和扩大公众参与,才是提高效率的真正法宝。其实,这次由美国次贷危机引发并迅速波及全球的金融危机已经宣告了民营化一定能带来经济效率的神话彻底破灭。
3.公共服务的市场化提供远不是政府的撤退,相反它要求政府强化市场建设与管理,加强自身能力建设。民营化要求政府有能力管理市场,同时要求公民具有参与市场的能力。美国著名公共行政学者唐纳德·凯特尔在《权力共享:公共治理和私人市场》一书中指出,“如果解决政府各种问题的答案是依靠私人市场的话,那么,为什么政府扩大了同私营部门的伙伴关系,其问题却不仅没有得到解决,反而还不断增多?简而言之,答案在于竞争处方并非魔法子弹。政府与私营部门的关系并非自我管理,而是需要强大而有能力的政府实施积极的管理”⑦。民营化并非像那些倡导民营化的理论家如萨瓦斯所认为的那样是国家作用的减少,而是国家角色向包括了更为直接的市场管理角色管理的转变。合同架构、定价和质量管制等都是政府用于使市场在公共服务提供中更具效率的工具。政府需要作为参与者参与市场之中,涉及合同期限、申请提供私人服务类型、业绩标准、公共雇员的安全感等,应该充分权衡成本、收益、风险、质量、效率、社会稳定与安全等等因素,以确保竞争、效率、服务质量与更加广泛的公共目标⑧。民营化并非是让政府外包并撒手不管,政府职责非但没有减少,对政府的要求反而进一步增加了。罗马俱乐部报告《私有化的局限》通过对全世界私有化的考察,总结了私有化的四大经验教训,其中的两大经验强调了加强政府作用的重要性,分别为:逐步形成有效的治理,强有力的管制和监管制度;确保对监管体制的民主控制,并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化⑨。
4.政府职能可能并非像奥斯本和盖布勒等所认为的那样只是掌舵而不划桨,而是做优秀船长能做的任何事情,他们既掌舵又划桨。自奥斯本和盖布勒的畅销书《政府再造》出版以来,政府的职能是“掌舵而非划桨”成为对世界各国政府产生深远影响的行动指南。而从该书出版10多年来的政府改革与民营化的实践发展看,市场的作用并没有当初奥斯本和盖布勒等人所预期的那么大,政府只是掌舵远远不够,如合同外包就不能一包了之,政府必须坚持全过程的监管和动态的调整,合同外包的成功离不开政府在合同制定招标与遴选、绩效监督、风险防范与决策评估等每一个环节的细心工作。
5.民主是一种政治选择,而非市场选择。民营化与再造政府改革存在的主要问题之一是他们混淆了公民与顾客概念。顾客需要的是选择、质量和低廉的价格,但公民需要的不仅仅是市场过程的匿名性。在一个民主社会,需要公民参与到这些服务选择的设计过程之中,这已经超出了对效率的探讨,还包含了价值。很多政府改革者过快地推动企业化模式,而忽略了公民选举,在服务提供过程中失去了地方控制、地方就业和社区认同而让公民感到失望。最新研究表明,哪怕是这些服务被合并或由私人生产会更加便宜,但公民还是会为拥有他们自己的消防部门、图书馆和警察机关而感到自豪。正如米杰德·华纳(Mildred E. Warner)所言,“民主是一种选择——政治选择,而非市场选择”,它必须反映公共价值⑩。仅仅只是市场选择是不够的。逆民营化作为另外一种替代性服务提供方式的出现,在一定程度上反映了地方政府在建立公共物品市场中的作用以及在保障提供服务中质量和公民表达的重要回应(11)。
6.从民营化到逆民营化是民营化发展的必然趋势,表明了民营化发展的动态性与公共服务提供方式的混合性与多样性特征。民营化是公共服务提供由公共部门向私营部门运动的过程,而逆民营化则是公共服务提供由私营部门返回到公共部门的过程。从民营化到逆民营化所反映的是当代西方市场化改革,是一个包含了公共服务提供在公共与私营部门之间来回运动的动态的完整过程。其更深层次所反映的是人们对政府与市场作用的认识。从民营化到逆民营化从另一个角度深刻表明了政府与市场作用规律性的运动:当代西方政府与市场一直处于一种此消彼长的发展状态。当代西方国家经历了一定时期的民营化(市场化)试验之后,民众和地方政府管理者开始走出对市场化的盲目推崇,对市场态度变得更加理性与务实。在实施民营化服务之后,如果政府和公众对私营部门提供的服务不满意,政府就有可能收回服务,重新由政府自己生产。而此次全球性金融危机或许会成为一大标志性事件——标志着人类盲目崇拜市场的历史将会过去。
7.民营化作为一种治理工具,并不会随逆民营化的发展与金融危机的发生而发生根本性逆转。地方政府服务的民营化试验在1980年代和1990年代不断增长,但经历了1990年代的发展高峰之后,发展速度放慢,还开始出现逆向发展态势。民营化的逆向发展表明世界开始走出对民营化的迷信和盲从阶段,表明人们对待民营化的态度变得更为理性与务实,代表了公共服务提供的新取向。这次全球性金融危机也必将对世界民营化发展产生深远影响。在金融危机的冲击下,必将在全世界范围内掀起一股逆民营化的高潮。然而从长远看,民营化作为一种反传统的治理工具,并不会随逆民营化的发展而发生根本性逆转。但逆民营化的发展表明了对公共作用的重新重视和回归。虽然世界民营化发展速度总体上呈下降趋势,但美国地方政府民营化的缓慢增长以及欧洲国家较高比例的民营化水平表明,对公共作用的重新重视并非要回到过去的政府直接垄断,相反,我们看到的是这些国家的政府利用市场,但将市场结构的作用用于创造竞争、管理垄断和减少合同外包的交易费用。欧洲国家的民营化比例仍然很高。不少发展中国家的民营化还处于上升阶段。如果因逆民营化的发展而认为民营化失败甚至因此而彻底否认市场化改革方向,是对待民营化的另一种极端。因为民营化作为一种治理工具,它在对竞争的提倡和打破政府垄断等方面所具有的积极意义,是毋庸置疑的。
8.世界民营化的逆向发展表明民营化研究应该突破计划与市场二元论的传统思维,而在具体研究中,应该对民营化的“前效应”与“后效应”问题同时兼顾。所谓民营化的“前效应”问题,即如何实施民营化的问题,而民营化的“后效应”问题则是指民营化实施之后,如果服务民营化之后不能获得效率,或政府与民众对民营化服务不满意时,将会发生的事情是:维持民营化服务呢?还是应该将服务收回?政府收回民营化服务的内在动力又是什么?等等问题。在全世界范围内不断发生的经济危机,尤其是最近发生的全球性金融危机再次表明,市场并非万能的,传统民营化研究只看到了民营化的“前效应”问题已很难适应民营化实践发展需要。重视与探讨民营化的“后效应”问题——逆民营化问题,不仅对民营化理论不可或缺,有助于全面理解民营化发展和拓展民营化研究领域,而在实践上,更是全面深入把握民营化发展规律、降低民营化风险至关重要的环节。
总之,当代西方市场化改革经历了从民营化到逆民营化的发展过程,民营化的逆向发展已成为国外民营化的新取向。西方国家公共服务由公共提供到民营化,再到收回民营化服务(即逆民营化)的动态发展过程向我们展示了民营化发展的完整图景,深刻反映了当代西方政府与市场关系的规律性运动,预示了公共服务民营化改革的发展趋势和未来走向。对于我国而言,全面准确地认识和把握世界民营化的潮起潮落,走出公共服务提供民营化理论与实践上的认识误区,借鉴西方从民营化到逆民营化发展的经验教训,我国的政治改革才能少走弯路。西方国家市场化改革从民营化到逆民营化的发展深刻表明,盲目推崇和盲目否定民营化都不是对待市场化改革的科学态度。客观把握市场化改革的发展规律,借鉴世界其他国家的成功经验,以辩证的态度看待和处理近年来我国市场化改革过程中出现的各种问题,才能有效推动我国公共服务改革的发展。
注释:
①Hefetz, A and M E. Warner. Beyond the Market vs. Planning Dichotomy: Understanding Privatisation and its Reverse in US Cities, Local Government Studies,2007(4):555-572;Hebdon, R. and P. Jalette. The restructuring of municipal services: a Canada-United States comparison. Environment and Planning C: Government and Policy,2008,26:144-158.
②House of Commons Transport Select Committee. The future of the railway. Seventh Report. Volume 1,Session. 2003-04 HC145. 2004.
③[德]魏伯乐等主编、王小卫等译:《私有化的局限》,上海三联出版社2006年版,第154-157页。
④Hebdon, R. and P. Jalette. The restructuring of municipal services: a Canada-United States comparison. Environment and Planning C: Government and Policy,2008,26:144-158.
⑤周志忍:《认识市场化改革的新视角》,《中国行政管理》2009年第3期,第11-16页。
⑥Warner, M. E., and A. Hefetz. Privatization and the Market Structuring Role of Local Government. Economic Policy Institute, 2001.No.112.
⑦Kettl, D. Sharing power: Public governance and private market. Washington, DC: Brookings Institution. 1993: 5-6.
⑧Warner, M. E., and Hefetz, A. Managing markets for public service: The role of mixed public/private delivery of city services. Public Administration Review, 2008(1): 150-161.
⑨[德]魏伯乐等主编、王小卫等译:《私有化的局限》,上海三联出版社2006年版,第545页。
⑩Warner M E. Local Government Infrastructure—The False Promise of Privatization, The report of The Century Foundation new series, Building a Stronger America, Century Foundation, 2009.
(11)Hefetz, A., & Warner, M. E. Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process. Journal of Public Administration Research and Theory, 2004(2):171-190.

转自《现代经济探讨》(南京)2010年7期第29~32页

【作者简介】杨安华,上海交通大学管理学博士、徐州师范大学管理学院教授,徐州221009



上一篇:县乡政府管理模式的变革路径:解析粤省(上)

下一篇:基于技术交集的品牌联合与品牌延伸效应比较(

您可能感兴趣的文章