我国科技非政府组织的决策参与问题探析

2020-02-01 18:55 次浏览
【作者简介】陈家昌,中国科学技术信息研究所硕士、助理研究员、副所长。(北京100038)
【内容提要】 非政府组织作为公众利益的代表性机构,是政府科技决策可依靠的参与力量。我国的科技社团、行业协会是典型的科技非政府组织和科技决策参与的重要力量。在我国科技决策中已建立专家咨询制度,还需引入利益诉求和协调机制,非政府组织则是这种协调机制的组织平台。 【日 期】2007-05-24
【关 键 词】///科技/决策/非政府组织/参与
中图分类号:F062.6:C934文献标识码:A文章编号:1002-0241(2007)11-0029-04
在政府决策的民主化和科学化进程中,非政府组织(NGO)决策参与问题已成为科技管理中亟待研究的理论与实践问题。NGO作为一种公众利益和观点的代表机构,是政府科技决策中可依靠的重要力量。在实践中,它已作为社会公共领域的一支力量逐渐参与到政府决策和政策执行活动中。我国科技法律法规已对科技决策的公众参与问题做出相关规定,但国内对这一问题尚缺乏深入的研究。因此,系统地研究科技非政府组织的概念及其在政府科技决策中的功能、作用和参与方式,将为政府科技决策研究提供新的分析视角和框架。
1科技非政府组织的相关理论问题
1.1科技非政府组织的概念
一般而言,非政府组织是指政府以外的、非企业性的社会组织,它作为社会组织的基本形式之一,主要功能是动员和利用基于志愿的各种社会资源,通过有效的运作和管理,向社会提供公益性或互益性的服务[1]。联合国新闻部的观点认为:“非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。[2]”在我国,非政府组织主要是指按现行法规在民政部门登记注册获得社会团体或相应法人地位的“民间组织”,如社会团体、基金会和民办非企业单位。研究人员有时根据其研究视域的不同也称之为非营利组织、民间组织、志愿者组织、社团组织、独立部门、第三部门等。自20世纪80年代以来,非政府组织在世界范围内迅速发展,与政府和企业一起构成社会发展的三大支柱。20世纪90年代,国内学者开始关注NGO发展问题。有的学者认为,我国NGO经过20多年的发展,逐渐从体制边缘向中心移动.已成为公共治理的一支重要力量[3];有的学者则认为,我国NGO虽然在社会服务、慈善救济、环境保护、文化教育、科学研究、行业管理和国际交流等领域发挥了一定作用,但仍处于“拾遗补缺”的地位[4]。总体上看,我国NGO正处于发育期,是一支正在成长的社会力量,“非政府组织的兴起为公共领域增加了新的制度资源”[5]。
科技非政府组织是指主要在科技领域开展活动的NGO。它是依法建立的非政府、非企业、非党派性质的,致力于解决社会性科技问题的,基于志愿的和自主管理的非营利性组织。科技非政府组织的概念有二层含义:其一,它具有NGO的典型特征:非政府性和非营利性;其二,它又具有个性特征:其业务活动集中于科技进步领域,具有智力服务特征,其社会服务功能和获取服务收入的能力比一般的NGO更强大[6]。
根据业务方向和功能的不同,科技非政府组织大致可分为五类(表1):①社会团体中的专业性学会、研究会,是在特定领域中形成的科学家和科技工作者的“学术共同体组织”。②社会团体中的行业协会和综合性科技协会,通常是专业研究会、学会的联合体,具有一定的组织协调能力。③部分非营利性事业单位。如教育、科研、科普、文化行业的NGO。④部分非营利性社会中介机构。如面向政府、产业、企业等不同服务对象开展科技咨询与服务的生产力促进中心。⑤科技领域的基金会。如自然科学基金和社会科学基金等。

1.2政府科技决策的公共性
政府科技决策是政府在科技领域的决策活动,是指政府科技部门为达到预期目标,根据一定的条件,运用科学的方法,对所要处理的问题或事务做出决定。一般而言,政府科技决策有三个特征:其一,它是一个由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统构成的决策系统,既包括参与决策的机构和人员组成的组织体系,也包括决策体制和决策方式与规则等要素在内的制度体系。其二,它是一个动态过程,一般由情报活动阶段(发现问题和确定目标)、设计活动阶段(拟定决策方案)、抉择活动阶段(选择满意方案)和审查活动阶段(决策的实施评价、反馈和调整)等环节构成[7]。其三,它是一个政治过程。英国公共政策理论专家米切尔·黑尧认为,一批有影响的学者就政策到底如何制定这一问题所开的药方,由于没注意到政策制定是一个政治过程,他们的理论模式不可避免地遭遇困境,在最佳决策方式和拥有特定权力来制定政策的特定政治主体的权力之间,存在着潜在的冲突[8]。
从决策理论角度看,政府科技决策的问题及相关资源条件的运用都关乎公共利益,其决策目标、决策过程以及决策后所形成的影响都具有公共性特征,因而政府科技决策应是政府官员和社会利益相关者共同参与的活动。从科技自身发展规律看,随着新技术革命的兴起,各类学科在相互交叉、渗透和融合中向前发展,科技发展对社会进步的影响越来越大,现代科技(如环保、克隆、转基因技术等)与社会伦理交互影响,因而,科技决策更具社会性、复杂性、变化性和风险性,更需要社会多方面的参与。
因此,无论从科技决策问题的公共性还是从科技与社会发展相互作用的角度看,政府科技决策都是一种具有明显公共性特征的决策活动,政府在决策过程中,应促进决策活动与公众和社会组织之间的良性互动,实现决策的民主化和科学化。
从国外科技决策实践看,西方国家进行重大科技决策都要经过法定的科学机构咨询,以法定程序进行论证,同时在决策过程中推动不同利益群体间的接触和对话,使之成为协调利益和达成共识的过程。经济合作与发展组织(OECD)认为,当今政府不仅在服务领域面临竞争,在政策制定中也不再是唯一的决策者,在很多OECD国家中政策受到代表不同经济、社会、政治利益的游说团、NGO、利益集团的影响,一些国家已将利益集团的代表选入专家委员会或咨询理事会[9]。英国上议院科学技术特别委员会也建议:“与公众直接的对话应该成为关于科学决策过程的正常和完整的一部分,应该成为研究组织和学术机构活动的正常的和完整的一部分,而不是可有可无的附加物。[10]”公众决策参与的做法被越来越多的国家采纳。绝大多数OECD国家将咨询作为公共政策制定的基本要素[11]。例如,由丹麦创设的被视为公众参与范例的共识会议模式(consensus conference)得到广泛推广,以基因技术政策议题为例,在OECD国家中,至少有11个国家先后举办过20多次共识会议[12]。
1.3科技非政府组织的作用
首先,它是政府科技部门和公民之间联系的桥梁,是公民参与科技决策的一个有效的组织平台。政府科技决策具有公共性特征,公众对政府科技决策和科技发展有知情权和参与权,这种权利可通过作为利益代表性机构的科技非政府组织渠道得以实现。科技非政府组织作为一种社会力量,能够通过科技决策的参与、科技计划和科技政策实施效果的评价,来监督政府的科技决策和管理。其次,它是不同学术领域之间、知识群体之间、知识群体和政府之间利益协调的一种重要的组织渠道。在向市场经济转轨过程中,社会成员的观念和价值观多元化发展,自由度不断增加,利益冲突加剧。通过各种学会、研究会、行业协会、基金会等组织形式,将众多个人的意志加以协调和聚合而形成“公意”,则可以更好地使其利益在政府决策中得以体现[13]。
再者,它是国家科技创新体系中的重要组成部分。在国家创新系统中,除了政府机构、研究院所、大学和企业之外,公共机构、科技社团、产业协会、国际组织等也是其重要的组成部分。发展科技非政府组织是科技体系组织制度创新的重要方向之一。
2我国科技决策参与的实践活动
2.1科技决策参与的法律法规
目前,我国还没有制定关于科技决策公众参与的专门的法律法规,只是在科技法律法规和部门规章中有很多相关内容的条款,虽然不太系统,但也初步形成了科技决策参与的最基本的法津法规。其涉及的主要范围和相关条款,可综合归纳如下:
第一,在法律的层次上。现行《中华人民共和国科学技术进步法》是规范科技活动的基本法律,它对非政府组织参与科技决策活动作出了明确规定。
对于科技决策主体,规定“国务院科学技术行政部门,负责全国科学技术工作的宏观管理和统筹协调”。对于非政府组织参与科技决策咨询,规定“国家鼓励机关、企业事业组织、社会团体和公民参与和支持科学技术进步活动”,“国务院制定科学技术发展规划,确定科学技术的重大项目、与科学技术密切相关的重大项目,保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。制定科学技术发展规划和重大政策,确定科学技术的重大项目、与科学技术密切相关的重大项目,应当充分听取科学技术工作者的意见,实行科学决策的原则”。
第二,在部门规章层次上。国家科技部在一系列部门规章中规定了科技决策参与有关条款。
关于公众参与的规定。科学技术部、中共中央宣传部、国家发展和改革委员会、教育部、国防科学技术工业委员会、财政部、中国科学技术协会、中国科学院于2007年发布的《关于加强国家科普能力建设的若干意见》(国科发政字[2007]32号)中提出,“建立公众参与政府科技决策的有效机制,提高决策透明度。要建立通畅的沟通渠道,听取公众对科技规划和政策研究制定的意见和建议”。“对于涉及公共安全、社会伦理等与公众利益密切相关的科研项目,要逐步建立听证制度,扩大公众对重大科技决策的知情权和参与能力”。
关于科技计划设立的规定。2001年1月发布实施的《国家科技计划管理暂行规定》中指出:科技部应在组织国务院有关部门、地方科技行政管理部门和科技界、经济界权威专家对国家科技计划建议讨论咨询后,起草设立国家科技计划的建议报告;应将建议报告草案提交由科技、经济和管理专家参加的、独立于行政管理部门的高层咨询委员会咨询,经高层咨询委员会对建议报告草案咨询审议并通过后,由科技部按程序报送国务院批准。
关于制定部门规章的规定。2003年8月4日发布实施的《科学技术部规章制定程序的规定》中指出:规章的“起草单位根据征求意见和专家论证的情况,对规章征求意见稿进行修改,形成规章草案送审稿”,“规章草案送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关单位、组织或者公民对其有重大意见分歧的,经主管部长批准,法制机构可以向社会公布或者举行听证会征求社会各界的意见”。
关于科技评估的规定。2001年1月发布实施的《国家科技计划管理暂行规定》中指出:科技部可根据计划管理的需要建立内部监督和外部评估制度,明确规定执行监督与评估的时间、程序、方式及各方面的责任。
2.2科技决策参与的成功实践:国家科技规划纲要的制定
我国2003年6月启动国家中长期科学和技术发展规划战略研究和纲要制定工作。这是一项重大的科技战略决策活动。在科技发展战略研究、规划纲要编制两个阶段中,采用了专家研究、专家咨询、公众参与、政府决断的机制,使规划纲要的决策更加科学化和民主化,规划纲要编制的过程也成为发扬民主、集思广益的过程。
第一,在规划编制过程中建立了沟通协调机制。建立了战略研究工作组和联络员制度,规划领导小组各成员单位都有确定的联络员,加强有关部门及专题研究组之间的协调和联系,沟通和交流战略研究进展。第二,建立了战略咨询机制。例如,在战略研究过程中,不定期举办各种论坛和座谈会,就重大问题开展广泛讨论与争鸣,听取科技、经济、社会等方面专家的意见。再如,建立了中科院、社科院、工程院“三院”咨询制度,将战略研究报告提交“三院”咨询,充分发挥“三院”在重大决策咨询中的作用。第三,建立了公众参与机制。2003年5月12日科技部网页主页上开通了“国家中长期科学和技术发展规划”网站,及时向社会公布规划工作进展,开辟网上专题论坛,收集公众的建议。这次规划工作首次建立战略咨询机制和公众参与机制,既调动了政府资源,也发挥了民间机构的作用,是一次公众决策参与的成功实践。
3科技非政府组织参与科技决策的现实性分析
3.1现状分析
通过上述分析,并根据我国科技战略规划、科技计划设立、科技项目实施和科技政策制定等不同层面的科技决策问题,可以归纳出科技非政府组织参与我国科技决策的基本状况(表2)。总体来看,在不同的科技决策层面,公众和科技非政府组织的参与度不同,在科技决策参与方式上主要有三种:专家参与方式,可以增强科技决策的科学性;组织参与方式,即选择利益集团和非政府组织等参与,可以增强利益协调,缓和利益冲突;公众参与方式,可以增强科技决策的公正性和合法性。这三种方式也代表了科技决策参与的三种力量,即专家、公共组织和公众。

3.2决策参与组织分析
从我国科技非政府组织的发展现状看,科技社团和行业协会是比较成熟的科技非政府组织。科技社团大多是由自然科学、社会科学工作者自愿组织起来的法人组织,与其他社团相比,它具有科技智力人群优势,当人力资源通过组织的凝聚时,能发挥巨大的社会影响力。例如,中国科学技术协会是我国最大的科技社团组织,拥有167个全国性学会,31个省级科协及广泛的地方和基层组织,430多万会员。行业协会是同一行业的组织或者人员为维护自身利益形成的行业组织,在行业科技发展特别是行业科技规划方面发挥着重要的组织协调作用。在市场经济体系建设中,我国政府已将很多的行业公共管理事务管理职能赋予行业性协会。例如,制定行业规划和技术标准、维护公平竞争秩序、分析和发布行业技术信息等管理职能。科技社团和行业协会是体系完备、能力很强的科技决策参与力量。
同时,我国科技咨询和中介服务机构迅猛发展,其中相当一部分机构将会发展成为科技非政府组织。科技咨询是以知识为基础的专业化服务行业,目前我国咨询机构有45 418家,从业人员42万人,年营业收入519亿元,骨干队伍已基本形成[14],为民间思想库的发展奠定了组织基础。我国很多公益性科技服务机构也成为科技咨询和服务的重要力量,例如,生产力促进中心已发展到1 000多家,它作为联系政府、科研院所和中小企业的桥梁,在政府决策尤其是地方政府决策中发挥着越来越重要的作用。科技咨询和中介机构是决策参与的一支生力军。
由此可见,将科技社团和行业协会作为科技决策参与的基本力量,并鼓励有条件的科技咨询和中介服务机构参与科技决策活动,是一条较为现实的科技决策参与途径。
4结语
从我国政府科技决策参与的实践,可以归纳出三个基本特点:其一,随着经济体制和科技体制改革的不断深化,科技非政府组织在发展壮大;其二,在我国政府科技决策实践中,非常重视科技非政府组织的参与,而且在法律法规和政策中有明确规定,但目前缺乏制度化、程序化和可操作的实施细则;其三,在政府科技决策中,开始建立了公众参与机制。从科技决策参与的现实需求来看,如何贯彻落实我国法律法规中规定的公众参与的立法精神,寻找出适合国情的科技非政府组织有效参与决策的方式进而建立制度化、程序化的决策参与规程,仍需开展深入的规范研究并在实践中验证。


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